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　　《土地管理法》以及自然資源部于2020年3月30日發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》對(duì)集體土地征收程序作出了較大的調(diào)整和完善，取消了原法規(guī)定的“兩公告一登記”的征收程序，在批前程序增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、補(bǔ)償安置方案召開聽證會(huì)、補(bǔ)償安置決定等內(nèi)容。各地對(duì)集體土地征收的具體操作程序還未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但有些地方已陸續(xù)開展集體土地征收工作，如何執(zhí)行好新法確定的征收程序，直接關(guān)系到能否依法征收集體土地、能否切實(shí)保障被征收人的根本權(quán)益。


 

　　一、集體土地征收的變化

　　(一)對(duì)集體土地征收的公共經(jīng)濟(jì)利益問題進(jìn)行界定

　　集體土地征收的公共利益是通過計(jì)數(shù)的方式界定的。為公共經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展需要，因軍事和外交工作需要用地、政府管理組織學(xué)生實(shí)施基礎(chǔ)教育設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、公共文化事業(yè)、保障性安居工程、成片開發(fā)企業(yè)建設(shè)及法律制度規(guī)定可征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形等六種情形需要用地的，可征收集體土地。

　　(二)規(guī)范完善了集體土地征收程序

　　1.土地征收后的公告調(diào)整為土地征收前的公告和土地征收后的公告，以擴(kuò)大被征收人的知情權(quán)和參與土地征收的權(quán)利。

　　2.規(guī)定在批前開展土地發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查并同步啟動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是集體土地征收審批前的一項(xiàng)重要的新程序。這符合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》和《重大決策暫行條例》第二十二條的規(guī)定，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、避免社會(huì)沖突具有十分重要的意義。

　　3.將征地批后開展經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行登記、編制以及土地資源征收補(bǔ)償安置工作方案并公告管理調(diào)整為批前開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)怯洝⒕幹仆恋卣魇昭a(bǔ)償安置設(shè)計(jì)方案并公告，且公告至少30日聽取不同意見，多數(shù)農(nóng)村村民有異議應(yīng)當(dāng)通過組織聽證，征地報(bào)批以前，縣(市)人民對(duì)于政府部門必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂合作協(xié)議，對(duì)個(gè)別未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，縣(市)人民需要政府人員應(yīng)當(dāng)提供依據(jù)征地補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償?shù)怯浹芯拷Y(jié)果分析作出征地補(bǔ)償安置決定。通過上述安排，更多的被征地人可以在土地征用報(bào)批前充分行使參與、表達(dá)和監(jiān)督的權(quán)利，可以在土地征用報(bào)批前解決土地征用中存在的主要問題和矛盾，有利于土地征用后土地征用的順利實(shí)施。

　　4.將征地補(bǔ)償費(fèi)足額預(yù)存作為中國政府可以申請進(jìn)行土地征收前置程序。中華人民共和國申請征地的地方政府應(yīng)當(dāng)全額保留補(bǔ)償土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村村民房屋的補(bǔ)償費(fèi)、土地所附的其他物品和幼苗的補(bǔ)償費(fèi)以及社會(huì)保障費(fèi)，不得申請征地。實(shí)踐進(jìn)行操作中，由于我國地方人民政府通過財(cái)政投入資金管理壓力，在土地征收補(bǔ)償費(fèi)沒有足額到位的情況下就開始啟動(dòng)征收，導(dǎo)致被征收人騰空土地房屋之后，沒有足額拿到補(bǔ)償款，從而可以引發(fā)群體性事件或者一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)糾紛。保留全額征地補(bǔ)償作為征地申請的前置程序，有利于保障被征地人的補(bǔ)償權(quán)和安置權(quán)，有利于政府的和諧征地和社會(huì)穩(wěn)定。

　　5.規(guī)定被征收人窮盡司法社會(huì)救濟(jì)途徑后方可啟動(dòng)強(qiáng)制要求執(zhí)行工作程序。被征地人對(duì)征地不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被征收土地資源所有權(quán)人、使用權(quán)人在進(jìn)行規(guī)定的期限內(nèi)不申請國家行政復(fù)議或者不提起行政法律訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)又不騰退的，由縣(市)人民對(duì)于政府可以依法申請中國人民法院強(qiáng)制要求執(zhí)行。也就是說，征地被批準(zhǔn)后，只有在被征收人用盡司法救濟(jì)手段后，征收人才能啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，充分保障被征收人的司法行為權(quán)。

　　(三)完善對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)公平進(jìn)行合理補(bǔ)償和多元文化保障管理機(jī)制，保障被征地農(nóng)民原有學(xué)習(xí)生活發(fā)展水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

　　明確征地補(bǔ)償應(yīng)公平合理，確保被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低，長期生活得到保障。征收土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的土地按面積綜合地價(jià)、分區(qū)土地綜合地價(jià)考慮原用途、土地資源產(chǎn)值、土地、安置人口、區(qū)位、由供需以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素決定，即綜合地價(jià)的范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi);此外，土地征收費(fèi)用還應(yīng)單獨(dú)列示為村民的房屋補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)用。

　　二、集體土地征收操作程序

　　(一)確定土地進(jìn)行征收管理范圍

　　建設(shè)項(xiàng)目符合《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定的條件，確需征收集體土地的,由項(xiàng)目業(yè)主憑縣(市)人民對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行批準(zhǔn)文件，向所在自然環(huán)境資源局申請辦理建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，確定土地征收范圍。

　　(二)發(fā)出征地通知書

　　土地征收范圍確定后，由縣(市)人民對(duì)于政府信息發(fā)布土地進(jìn)行征收啟動(dòng)系統(tǒng)公告，在擬征收管理土地問題所在鎮(zhèn)(街)、村(居)、村民通過小組工作范圍內(nèi)張貼發(fā)布，并同步在縣(市)人民需要政府門戶網(wǎng)站上公開，公告期為五個(gè)工作日。征地啟動(dòng)公告包括征地范圍、征地目的、征地實(shí)施單位、征地現(xiàn)狀調(diào)查安排等內(nèi)容。土地進(jìn)行征收企業(yè)啟動(dòng)系統(tǒng)公告自發(fā)布之日起，任何一個(gè)單位和個(gè)人信息不得在擬征地范圍內(nèi)搶栽搶建;違反法律規(guī)定搶栽搶建的，不予補(bǔ)償。

　　(三)進(jìn)行土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

　　縣(市)人民政府信息發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告后，應(yīng)當(dāng)通過開展擬征收土地發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，二者之間可以同步問題進(jìn)行。現(xiàn)行土地調(diào)查的內(nèi)容包括土地的所有權(quán)、類型和面積，以及農(nóng)村村民的房屋、其他土地附屬物和綠色植物的所有權(quán)、類型和數(shù)量。社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況可以進(jìn)行分析綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是征地申請的重要依據(jù)。

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是新增的土地征收程序。社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估是指與人民服務(wù)群眾利益關(guān)系密切相關(guān)的重大決策、重要決策、重大改革措施、重大工程技術(shù)建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目、與社會(huì)主義公共秩序相關(guān)的重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)的制定出臺(tái)、組織學(xué)生實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢?duì)可能產(chǎn)生影響企業(yè)社會(huì)工作穩(wěn)定的因素開展網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評(píng)估，制定財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案。第一次在征收程序中實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的是國有土地房屋征收，《國有土地房屋征收補(bǔ)償條例》第12條規(guī)定:”在作出房屋征收決定之前，中華人民共和國市、縣兩級(jí)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合人大代表、政協(xié)委員和群眾的意見、專家評(píng)估和職能部門的論證，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測和評(píng)估，并發(fā)布社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。”.市、縣級(jí)人民政府可以根據(jù)中國社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估報(bào)告，決定是否作出房屋征收決定。”因此，集體土地征收中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，由土地征收實(shí)施單位開展，即自然資源局、各鎮(zhèn)(街)等單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或委托專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過征求全國人大代表、政協(xié)委員、政協(xié)委員的意見，有關(guān)職能部門的專家意見和論證，發(fā)布社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測和評(píng)估。縣(市)人民政府可以根據(jù)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估工作報(bào)告分別作出可實(shí)施、暫緩實(shí)施、和不可實(shí)施的決定，并以政府名義下發(fā)給土地征收實(shí)施單位。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一般分為三個(gè)等級(jí)，一是高風(fēng)險(xiǎn)，二是中風(fēng)險(xiǎn)，三是低風(fēng)險(xiǎn)，如屬于高風(fēng)險(xiǎn)，建議不予實(shí)施征收或暫緩實(shí)施征收;如屬于中等風(fēng)險(xiǎn)，建議應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行論證，并做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案后方可實(shí)施征收;如屬于低風(fēng)險(xiǎn)，建議可以在做好風(fēng)險(xiǎn)防范后實(shí)施征收。

　　(四)發(fā)布土地征收補(bǔ)償安置方案公告

　　征地實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合土地狀況調(diào)查，制定征地補(bǔ)償安置方案，并征求資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村有關(guān)部門的意見。人力資源和社會(huì)保障的修訂。征收補(bǔ)償安置方案主要包括征收管理范圍、土地發(fā)展現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障等內(nèi)容。

　　征地補(bǔ)償安置方案經(jīng)中華人民共和國縣(市)政府批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)在被征地所在地的鎮(zhèn)(街)、村(居)、村民組的范圍內(nèi)公布。公告期限為為三十個(gè)工作日，同時(shí)在中華人民共和國縣(市)政府門戶網(wǎng)站上公布。征收補(bǔ)償安置公告信息應(yīng)當(dāng)可以同時(shí)載明辦理補(bǔ)償?shù)怯浌芾砥陂g、異議反饋網(wǎng)絡(luò)渠道等內(nèi)容。

　　(五)組織聽證

　　被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的大多數(shù)成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織聽證會(huì)。對(duì)“多數(shù)”如何進(jìn)行認(rèn)定，聽證結(jié)果分析如何處理問題并沒有做出具體的規(guī)定。根據(jù)《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》第十一條第二款的規(guī)定，“因舊城區(qū)改造需要征收房屋的，和超過一半的征用認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例,這些措施,在城市或縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織征用和公眾代表參加的聽證會(huì),并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案。”并結(jié)合征收實(shí)踐，只要過半數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定就應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)的情況修改方案。實(shí)踐操作中，集體土地征收中的聽證可以借鑒國有土地上房屋征收的做法，過半數(shù)以上被征地的農(nóng)村發(fā)展集體主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織成員可以認(rèn)為補(bǔ)償安置方案不符合相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的，縣(市)人民對(duì)于政府就應(yīng)當(dāng)組織聽證。具體操作，征地執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)將符合聽證條件的事項(xiàng)報(bào)告中華人民共和國縣(市)政府，經(jīng)批準(zhǔn)后協(xié)調(diào)有關(guān)部門組織聽證，并在聽證七個(gè)工作日前通知當(dāng)事人。涉及中國土地進(jìn)行征收補(bǔ)償技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，由縣自然教育資源局負(fù)責(zé)管理組織聽證;涉及房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的，由住建局負(fù)責(zé)公司組織聽證;涉及被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活保障的，由人社局負(fù)責(zé)學(xué)生組織聽證。聽證會(huì)提出的問題，由有關(guān)組織的聽證單位協(xié)調(diào)或者修改，起草聽證意見，報(bào)中華人民共和國縣(市)政府。

　　(六)補(bǔ)償?shù)怯?/span>

　　被征收人應(yīng)當(dāng)在征收補(bǔ)償安置公告管理規(guī)定期限內(nèi)，持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明這些材料向土地征收制度實(shí)施建設(shè)單位可以辦理補(bǔ)償?shù)怯洝１徽鞯厝宋窗雌谵k理土地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，土地征收實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)書面通知被征地人或者發(fā)布公告，公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確告知被征地人的權(quán)屬、土地使用權(quán)、土地使用權(quán)等主要信息。補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償安置結(jié)果。

　　(七)簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議

　　土地征收實(shí)施單位根據(jù)征收補(bǔ)償安置方案與被征收人簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議。對(duì)個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成合作協(xié)議的，土地征收企業(yè)實(shí)施工作單位應(yīng)向縣(市)人民對(duì)于政府如實(shí)說明發(fā)展情況及將采取何種措施提供保障其合法權(quán)益,報(bào)縣(市)人民需要政府信息作出征地補(bǔ)償安置決定。中華人民共和國縣(市)政府根據(jù)補(bǔ)償安置規(guī)劃和補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果，作出征用土地的補(bǔ)償安置決定。

　　(八)申請征地及報(bào)批

　　征地報(bào)批前期研究工作完成后，土地征收企業(yè)實(shí)施管理單位人員應(yīng)當(dāng)能夠及時(shí)匯總并向自然環(huán)境資源局提供征地材料，自然教育資源局對(duì)土地征收實(shí)施單位發(fā)展提供的材料可以進(jìn)行安全審查并出具審查報(bào)告，并擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，經(jīng)縣(市)人民對(duì)于政府部門審核同意后申請征地，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民需要政府批準(zhǔn)。

　　(九)發(fā)出征地通知書

　　征地申請獲批準(zhǔn)后，縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征地批準(zhǔn)文件之日起十日內(nèi)發(fā)布土地征收公告，土地進(jìn)行征收企業(yè)實(shí)施單位在征收土地問題所在鎮(zhèn)(街)、村(居)、村民通過小組工作范圍內(nèi)張貼，并同步在縣(市)人民對(duì)于政府門戶網(wǎng)站上公開。征地公告包括征地批準(zhǔn)文件、爭議解決辦法、救濟(jì)渠道等相關(guān)事項(xiàng)。

　　(十)補(bǔ)償安置

　　縣(市)人民政府發(fā)布土地征收公告后，土地征收實(shí)施單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施補(bǔ)償安置及交地工作，征地補(bǔ)償費(fèi)可以委托鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接發(fā)放。

　　(十一)強(qiáng)制執(zhí)行